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北极星节能环保网讯:困惑一:检察机关提起公益诉讼的问题

为破解环境公益诉讼在体制、制度和机制上的瓶颈问题,最高人民检察院创新举措,探索检察机关作为原告提起公益诉讼的试点工作。

2015年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点工作。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区和直辖市。最高人民检察院随即发布《检察机关提起公益诉讼改革试点工作方案》。一些地方的检察院也发布了本地区的改革试点方案,如广东省检察院审议通过《广东省检察机关提起公益诉讼改革试点工作实施方案》,广州、深圳、汕头等6个地市将开展试点检察机关作为原告提起公益诉讼。

试点方案所针对的公益诉讼包括两类:一类是检察机关针对受损的国家利益提起公益诉讼;另一类是检察机关针对环境污染等侵犯社会公共利益而非国家利益提起公益诉讼。其中,第二类公益诉讼与《环境保护法》第58条规定的公益诉讼,在利益类型上是不同的。

在提起民事公益诉讼方面,试点方案规定的起诉条件是社会公共利益受损。但按照试点方案的逻辑,社会公共利益既不包括国家利益这种公共利益,也不包括私人利益。那么,诉讼请求在实践中是否存在?如果存在,又可以有哪些请求权?这些问题都值得进行深入探讨。

从理论上看,检察机关作为国家的法律监督机关,以其特殊的地位和职权提起环境民事和行政公益诉讼,具有一定进步意义,有利于破除公民和社会组织起诉难的障碍。但在实践中,检察机关提起公益诉讼仍存在一些问题。例如,有人认为,体制内的排污单位、地方政府和地方司法机关处于同一地方党委的领导下,检察机关可以通过党委协调的方式解决问题,没有必要另行提起诉讼。从现实看,检察机关提出检察建议比提起公益诉讼更为有效。

此外,《检察机关提起公益诉讼改革试点工作方案》指出,试点期间,地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的,应当先行层报最高人民检察院审查批准。但层报过程中既可能会出现上级检察机关为保护特定利益而不予批准的情况,也可能出现程序运行缓慢的现象。因此,如果不从根本上解决社会参与和监督的权力配置问题,仅仅希望以体制内扩权的公益诉讼方式解决监督问题,只会流于形式,不利于公益诉讼整体制度的进一步发展。

困惑二:环保组织参与环保公益诉讼的问题

新《环境保护法》明确规定了环保社会组织提起公益诉讼的资格。目前符合起诉条件的社会组织大约有700家,但环保组织提起的公益诉讼数量却非常少。究其原因,笔者认为,主要有以下几点:

首先,符合起诉条件的组织少,且很多社会组织挂靠到其他单位名下。受挂靠单位制约,提起公益诉讼的意愿较低。

其次,环境公益诉讼成本高。取证、鉴定、咨询、律师代理、诉讼等均花费较大,如鉴定费少则三五万元,多则100多万元,存在鉴定难、鉴定贵的问题。环保组织经济能力有限,难以支付高额的诉讼费和鉴定费。

第三,无论是环境污染还是生态破坏,相关公益诉讼均存在专业化程度高、调查取证困难等问题。尤其是损害赔偿的确定,需要专业、可信而有说服力度的数据支持、因果关系证明,需要具备专业知识的律师。相比而言,环保社会组织规模小,往往缺乏环境与法律方面都很专业的复合型人才。自身能力欠缺削减了社会组织参与公益诉讼的信心。

第四,政府和企业信息公开程度低,社会组织调查取证难。地方政府和企业一般不愿意公开其环境信息。而环境信息是社会组织决定是否起诉的基础。缺乏有效的证据往往难以起诉。此外,一些地方在申请人申请信息公开时要查验申请者的户口本。如不属于本地户口,会予以拒绝。

第五,公益诉讼无奖励机制。社会组织在提起公益诉讼的过程中,支付了大量的污染鉴定费、诉讼费、人工成本等。但是公益诉讼即使胜诉,赔偿金也不归社会组织所有。这种机制必然给本就资金匮乏的社会组织增加了精神和经济负担。

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