市政环保领域PPP推进的六大障碍(下)

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北极星节能环保网讯:本文上篇认为中央推进PPP的决心并未改变,但是必须针对不同领域专门分析其困难和原因,并分析了住建部特许经营改革顺利推进的原因,以及在市政环保领域进一步推进PPP的必要性。

为什么广泛推进的特许经营项目并不都是市场化所应带来的高效优质,反而是市场里的恶性竞争吸引了媒体的眼球?为什么社会资本面对城市区域环境治理的海量需求,兴趣“爆棚”却不敢接招?下篇中所列的六大障碍也许就是病根所在。

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市政环保领域PPP推进的六大障碍(上)

(一)重建设轻运营的背后是对市政服务质量和环境质量的重视不足

重建设轻运营的问题广泛存在,PPP领域也无法幸免。举一个典型的例子,住建部特许经营模式设计中每五年进行中期评估的要求,这个是在国际上PPP操作中非常重视的要素,但在国内却被忽视了。E20环境平台承担的不多的几个国内特许项目中期评估中,最规范和有意义的当属澳门水司特许经营项目的中期评估项目,可以体会到什么是对后期运营的真正重视。

对于运营质量缺乏重视不但阻碍了已经普遍推进的单体BOT项目经验总结和特许经营管理的进步,使投资人和政府双方仅仅聚焦于项目建设本身,也带来了后续恶性竞争;此外,这也从本质上体现了地方政府环保的重视程度不够,也由此带来了后期政府支付信用的隐忧。

(二)行业自律和合作的缺乏导致恶性竞争频发

近期温州地下污水厂和蚌埠垃圾焚烧厂的低价投标引起了业内争论。虽然中标人的扩张需求可以为此做出部分解释,但行业恶性竞争已然是不争的事实。在环保要求日益趋严的背景下,在当前日益有更多的市政环保设施运行未能达标被曝光的背景下,政府对低价的追逐和企业“夫唱妇随”的“圈地运动”一起逆向而动,为本已相对成熟的PPP单体项目的后期稳定运营前景打上了一个大大的问号。我们担心的是,这种情况的进一步恶化,必将影响PPP推进中的声誉,带来社会资本缺乏责任、市场化效率未见提高、环保安全相对更无法保障的负面舆论。

(三)环境效果的达成需要超越单体项目的更复杂的系统设计和通过示范项目来摸索

与以上局面呼应的是,越来越多的地方政府面对棘手的环境问题,已经不是简单建设几座市政环保设施就可以解决的了。由于环境污染的历史积累和环境容量的消耗殆尽,设施的减排指标已经无法满足居民的要求,移动互联网又进一步放大了相关矛盾。随着当地政府经费投入的增大(无论是政府还是社会资本负责建设和运营),环境效果的不能达成将更加激化居民对地方政府管理能力的不满。

因此,E20环境平台在五年前配合环保部所提出的环境绩效合同服务模式研究就是希望破解在PPP方式中,环保投入的简单工程化无法指向效果的顽疾。由于该模式需要前期充分的数据调查和分析,且有着商业模式复杂、系统设计要素多、项目边界模糊、绩效难以衡量和可识别的资产比例下降等诸多难题,需要通过政策鼓励以环境绩效合同服务为模式的PPP示范项目来进行摸索总结,包括下述第四部分在地方特许经营跨部门管理模式上形成突破,否则环境绩效合同服务将迟迟不能有效落地,导致系统性市政环境PPP项目容易回归简单拉长的BT工程化融资项目的旧有路径而导致无法实际解决当地的环境问题。

(四)部门之间的合作不畅妨碍了PPP在市政环保领域的经验继承和范围扩展

不同于轨道交通、保障房等其他PPP推进领域,环保是不多的涉及较多部门管理职责的领域,比如黑臭水体治理就至少涉及建设、环保、水利三个部门,体现了“九龙治水”的特征。我们可以看到,在本轮PPP推进中,中央部委之间的合作依然尚未达到无间的地步。从一开始PPP在2013年的高调提出时就仿佛又一次横空出世,各类新文件、新概念、新方法体现锐意改革之余,却忽视了对住建部十年来成功经验和教训的总结、继承和提高,(近期作为主推PPP的财政部却发布了对市政领域PPP推进有消极作用的78号文,直到最近才与住建部又重新沟通也是一例)。这种情况很像我们的城市开发,由于顶层长期规划的缺乏,总是一轮轮的推动重来,忽略了对历史的尊重和延续。

在本轮PPP运动中,部委间各司其职尤其影响城市环境治理这一类“系统性PPP模式”的落地,这类项目需要在单体BOT的模式上扩展到复杂的城市环境系统,以指向最终的环境质量效果,却因此具有要素更广泛、系统性更强、边界相对模糊的特点,且往往涉及多个部委管辖范围的协调,需要中央多部委在顶层结构设计上的无间配合和充分设计。遗憾的是,从目前看,PPP的行动中,部委间合作的努力依然明显不足。而目前财政部推进的中央至地方的PPP中心,由于更多的出于本部门财政系统债务和支出管理的需要,离国际通行的PPP委员会模式尚有距离(在西方较为成熟的从中央到地方的PPP联席委员会制度中不但包含了专家和民意的参与要素,也包含了跨部门的协调职能),无法很好地解决上述问题。

在地方上具体项目中也是同样的情况。目前国内各地的PPP项目发动基本出于某一主管局,跨机构的协调作用最多只能在项目前期发挥部分作用。即便是在简单如以往的单体BOT项目中,几乎每个社会投资人,都对主管局在项目后期执行中协调其他部门的力度之弱有着深刻的体会,甚至都练就了“越俎代庖”的本领。如果涉及市政环保的非单体项目(部门职责交叉问题更加复杂,往往除了发改委和财政局,还涉及市政、建设、水利、环保、园林甚至卫生、安监、劳动等多个部门),部门的管理职责交叉和合作之间的问题就成为横亘在复杂的环保PPP模式落地上的一个重要障碍。这样的问题不但影响前期的模式设计,更会令社会资本对地方政府对PPP项目的后期管理的协调难度和长期信用抱有疑虑。

如果这个需求落在跨行政区域的范围,则更加复杂并导致流域治理的PPP模式更难设计,失去可以对接的单一的行政责任主体使其变成了几乎不可能完成的任务。遗憾的是,恰恰又有相当一部分环保治理需求需要突破行政区域的限制。

(五)当前PPP中对经营性的追求与环境治理面对的主要矛盾不一致

我们了解到财政部在PPP机制设计中非常看重对项目的经营属性的开发能力(即附代的商业开发),希望以此降低地方政府的财政负担;而另一方面发改委系统甚至有纯公益项目不宜采用PPP模式的声音(关于这点当然是忽视了PPP利用市场化而提高效率的出发点不值得继续辩驳)。笔者认为,为提高在市政环境领域的投资效率,PPP是非常适宜的路线,但必须接受其公益性占比极高的特点。这是由于市政环境项目的特点、治理需求大范围集中在老城区以及中国土地开发制度的一系列约束,导致其可以做经营性开发的空间极其有限。而与之对应的则是长期以来环保领域存在大量投资效率低下的现象,无论该笔投入来自地方政府还是社会资本。管网建设和管理水平低、污水厂的产能或工艺不合理只是其中一方面,湖泊河流治理中大量资金打水漂也是公开的秘密。

因此,通过极力鼓动环保公司努力从事经营性开发而获得的财政减负的金额,往往远远小于可能由于投资低效而浪费的环保方面的财政投入,且是数量级的差别。在无论政府还是产业主体核心能力在解决环境问题方面尚不足够专业的背景下,在以发挥企业本质所属的主观能动性为目标的PPP模式设计中过于强调经营性的开发,将导引社会资本方核心能力的漂移,毫无疑问是“丢了西瓜,捡了芝麻”的做法。将环保领域的PPP重点关注到环境质量改善方面的绩效本身(并不是完全不考虑经营性开发的问题,只是建议要放到附属的位置),是有关专业责任部门(环保部、住建部等)亟须与发改委、财政部达成的共识,并须将此贯彻到各地政府。

(六)地方政府支付信用依然是本质性的障碍

即便是在PPP项目下简单的市政设施BOT模式,我们也可以观察到地方政府的支付延迟时有发生。那么如前所述,大型的系统性环境治理PPP项目如果想突破传统BT模式重建设轻运营的桎梏,必须以长期运营作为基础并予以绩效考核(即前述的环境绩效合同服务模式),那么在这种商业模式里,由于前文所述的经营性开发空间有限,以及从单体设施扩展到系统性市政环境领域,即使采用打捆方式,资产属性比例也将大幅下降、边界模糊和最终付费主体不明等诸项特点均显著呈现,为满足资本市场的融资需求,地方政府支付信用将成为最重要的落地依靠。

在这种地方政府契约精神不足的背景下,我们目前在市场上看到的趋势是更多具有融资能力和政府公关优势的大型央企国企(再加上政策性银行的合作)希望以此为优势抢得先机,但是一方面这样仅凭融资能力和政府公关能力获取项目而忽视环境系统治理能力的比较会削弱市场机制竞争选择的有效性,另一方面可能也是另一种泛化的投融资平台类型的地方债务风险。因此,建设一个充分为资本市场所接收的政府支付和履约保障体系,减少融资负担而突出社会资本方环境治理能力的比较,是达成市政环境PPP最终有效落地的本质诉求。而背后所需的法制法规的完善,也将是一个任重道远却又必须且行且珍惜的过程。

原标题:市政环保领域PPP推进的六大障碍(下)

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